1. CONCEITO
DE REGULAÇÃO
A percepção
contemporânea de que os meios de comunicação são instituições centrais para os
regimes democráticos garantiu a esses meios, por parte dos Estados Nacionais,
um conjunto de direitos especiais que têm sua mais importante expressão no
direito à liberdade
de imprensa. Por outro
lado, esse mesmo reconhecimento e o fato de serem definidos como direitos
especiais levaram os Estados Nacionais a estabelecerem um conjunto de regras
que ressaltam os deveres da mídia em relação às nossas democracias. Trata-se da
idéia de regulação da mídia.
Não é de hoje que os
Estados vem assumindo a decisão de estabelecer normatizações sobre a atividade
privada – nem tais regramentos estão limitadas ao campo da comunicação. Certos
elementos, como a padronização de pesos e medidas, os impostos ou as leis
trabalhistas, compõem os marcos regulatórios desenhados pelos Estados Nacionais
durante os últimos séculos e regem diretamente atividades diversas, muitas
delas levadas a cabo pelo setor privado.
Iniciativas
reguladoras mais específicas tampouco são novidades – a primeira agência
reguladora da qual se tem notícia foi fundada em 1887, nos Estados Unidos: a
Insterstate Commerce Commission. Décadas mais tarde, nos anos 1930, durante o
regime do New Deal, sob o comando do presidente Franklin D. Roosevelt, foram
criadas inumeráveis agências reguladoras de setores específicos, entre as quais
se encontra a Federal Communications Commission (FCC), responsável pela regulação das
comunicações.
A construção de um
ambiente regulatório para os inumeráveis tipos de atividades econômicas vêm
sendo, portanto, uma constante na relação entre o Estado e as empresas.
Setores regulados
Ao contrário do que
indica o sentido comum, na realidade são pouquíssimos os setores regulados
exclusivamente pelas leis de mercado. Historicamente, os Estados democráticos
vêm regulando aqueles setores que têm uma ou mais das seguintes
características:
São monopólios
naturais.
São concessões
estatais.
Apesar de se
considerar em princípio que podiam ser regulados pelo mercado, tal solução
começou a apresentar problemas.
São vistos com
potencial de gerar um volume significativo de fenômenos externos negativos, de
modo que sua regulação pelo mercado é considerada como insuficiente no momento
de garantir o bem-estar de certos segmentos da população.
São o alvo de uma
decisão democrática para que se tornem objeto de regulação porque se considera
que exercem um nível de poder elevado.
2. UM
SETOR COMPLEXO
No campo das Ciências
Políticas, uma conhecida teoria afirma que a sociedade é soberana – ou, segundo
a terminologia dos teóricos, a “principal” – e o Estado é seu
"agente". Isso significa que, nas democracias representativas, a
sociedade se converte no soberano último de tudo aquilo que o Estado permite ou
proíbe, concede ou cancela, regulamenta ou desregulamenta. Por meio dos
processos eleitorais, os cidadãos delegam aos representantes eleitos a tarefa
de levar os “negócios” públicos, segundo os parâmetros que conformam a
Constituição e as leis.
Em tal diálogo entre
a sociedade e o Estado, define-se um conjunto de regras para organizar a
vida pública. No que compete ao sistema de comunicações, são
muitos os agentes que participam dos diferentes processos, que vão desde a
produção até a recepção dos conteúdos transmitidos pelos meios de comunicação.
A presença dos
"agentes"
Existe todo um
sistema governamental no centro desse espaço – formado por entes estatais
distintos e, com frequência, independentes (como o Supremo Tribunal Federal ou
o Congresso). Também podemos destacar os empresários do setor, os
trabalhadores e as diferentes associações relacionadas com a área de atuação da
mídia. A própria sociedade também não se configura como um corpo homogêneo, pois
vai além dos eleitores e dos espectadores. De maneira geral, está composta por
organizações sociais e instituições de estudo e pesquisa que também podem
interferir na complexa rede estatal-privada que constitui o setor das
comunicações.
Mas ainda que este
sistema seja marcado por complexidades desde sua própria formação, é possível
(e desejável) regulá-lo assim como se faz em outros setores estratégicos. Na
medida em que aumenta o grau de impacto desse complexo sistema de comunicações
sobre a sociedade, também tende a crescer o interesse da sociedade soberana (ou
“principal”) em exigir de seus representantes (ou “agentes”) que façam algo
para que se evite as potenciais influências negativas.
No fundo, a
necessidade ou não de regular qualquer setor e a intensidade desta regulação se vêem condicionadas pela resposta à
pergunta: que poder tem este segmento específico para modificar as preferências
da sociedade e as dos próprios governantes? Quanto maior o poder de determinado
segmento, maior a necessidade de um sistema regulador.
Por outro lado,
também parece bastante razoável imaginar que qualquer setor da economia que
seja regulado pelo Estado não se submeterá de forma passiva ao processo de
regulação. Suas reivindicações serão sempre no sentido de assegurar que a
regulação seja o menos prejudicial possível a seus interesses (isto é, um marco
legal que não implique aumento de custos nem uma diminuição de benefícios).
Em suma, esta
discussão também exige que se avalie a potencial resistência do sistema de
comunicação em acatar as regulamentações que a sociedade deseja verem
cumpridas. Isso deve incluir, necessariamente, uma análise dos recursos de
poder com os quais se joga no momento de influenciar a sociedade, buscando que
ela mesma deixe de aspirar que exista algum tipo de regulamentação estatal.
3. PODER
E HISTÓRIA DA REGULAÇÃO
A relação com o poder
tem uma grande relevância para a compreensão dos movimentos embrionários que
deram forma aos marcos regulatórios das comunicações ao longo dos últimos
séculos. Sempre que se sentiram ameaçados em suas posições, os agentes que
contam com a possibilidade – seja política, militar, cultural, econômica, etc.
– de exercer qualquer tipo de controle sobre determinados membros ou setores da
sociedade não se furtaram de exercê-lo.
Logo, compreender as
relações de poder que se estabelecem no seio da sociedade ajuda a aclarar os
motivos pelos quais os meios de comunicação sempre se encontraram sob a mira
atenta dos centros de poder político. Isso é o que explica o professor de
sociologia da Universidade de Princeton e ganhador do Prêmio Pulitzer, Paul
Starr, em sua obra The Creation of the Media (A Criação da Mídia).
Informação é poder
"Os meios de
comunicação mantêm uma relação tão direta com o exercício do poder que se torna
impossível entender seu desenvolvimento sem que se leve em muita consideração a
Política, não simplesmente com relação ao uso que se faz da mídia, mas também
no que se refere às escolhas constitutivas que se realizam sobre os meios de
comunicação".
Paul Starr
Segundo a definição
de Starr, tais “escolhas constitutivas” guardam relação com aquelas decisões
que “criam o ambiente material e institucional dos diferentes campos da
atividade humana”. Em seu estudo, o professor relata como, ao longo da
história, as organizações políticas trataram de interferir nos meios de
produção de informação e conhecimento. Nesse sentido, a famosa ideia de que “a
informação é poder” contribui para que se compreenda também por que a mídia,
desde seus primórdios, foi objeto de regulações por parte dos agentes
políticos.
Uma outra ideia que
também mostra-se importante quando procuramos entender o cenário atual dos
meios de comunicação está relacionada ao que o economista Douglas
North, ganhador do Prêmio Nobel de Economia, denominou path
dependence –
um conceito que poderia se traduzir como “dependência da história”. Para ele,
as características que um determinado sistema apresenta na contemporaneidade –
sejam os meios de comunicação ou toda uma nação – dependem diretamente das
decisões institucionais e dos caminhos traçados no passado.
Diante de tais
análises, fica evidente que para entender os marcos regulatórios que
estão vigentes hoje em dia é preciso compreender, ainda que superficialmente, a
história da regulação dos meios de comunicação. Essa história
se encontra fortemente ligada à garantia da liberdade de imprensa e à regulação
da mídia, para que esta exerça positivamente suas funções, centrais para a
democracia.
4. LIBERDADE
DE EXPRESSÃO E DE IMPRENSA
Nas primeiras
experiências democráticas, tais como a pólis grega, é possível vislumbrar como
o uso da palavra e de todas as formas de expressão foi promovido a um
fundamento essencial da vida pública. Já se entendia, naquele momento, que o
livre pensamento e a manifestação dessas idéias seriam princípios elementares
para o exercício da cidadania.
A comunicação de massa,
a partir de invenções como a imprensa de Guttemberg, transformou a amplitude da
liberdade de expressão. Muito rapidamente, a discussão sobre o tema passou
a caminhar lado a lado com o debate sobre a liberdade de imprensa, já que,
diante da mediação crescente do discurso político pelos veículos informativos,
não era mais somente a liberdade individual que se tornava central para os regimes
democráticos.
Assim, a construção
dos Estados liberais – ainda que não necessariamente democráticos – começou a
estar intimamente conectada com a capacidade de assegurar os direitos civis,
entre os quais se destacava a liberdade de expressão, de imprensa e também de
religião.
São várias as funções
da liberdade de expressão enquanto pilar de uma democracia. Uma delas consiste
em permitir que os eleitores tenham acesso a informações relevantes para a
tomada de decisões sobre quem ocupará os postos de representação popular.
Outra função está
relacionada à ideia, já fortemente aceita, de que a imprensa é parte do sistema
de freios e de contrapesos inerente à experiência democrática – como defendiam,
em especial, os federalistas norte-americanos. Relacionado a isso está o fato
de não haver accountability ou
responsabilização efetiva por parte dos governantes eleitos sem liberdade de
expressão nem imprensa livre.
Um terceiro aspecto,
conforme nos alerta o filósofo alemão Jürgen Habermas, refere-se ao fato de que
a construção de uma esfera
pública de debates, que constitui um elemento básico das
democracias, somente se torna possível em um ambiente com liberdade de expressão
e de imprensa. Ou seja, a liberdade de expressão e de imprensa protege e
promove as principais funções dos meios de comunicação.
5. REGULAR
NÃO É CENSURAR
A despeito do
tradicional debate acerca dos papéis reguladores do Estado em relação aos mais
diferentes setores, quando se discute a regulação da mídia é
frequente a presença de um argumento de grande importância: o risco de que
surjam situações de censura.
É recorrente, neste
caso, a confusão
entre controle e censura, apesar de que filólogos como o
brasileiro Antonio Houaiss definam a palavra “controle” como sinônimo de
“regulação” – por esse motivo é que se fala de “controle social”, “controle
constitucional”, “controle democrático”. Mas o mesmo problema ocorre com o
vocábulo “regulação”, associado ao estabelecimento de regras, leis, regimes
institucionais que, se constituídos em um sistema democrático, não poderiam ser
considerados autoritários.
A regulação
democrática ou a regulação dentro dos princípios do Estado Democrático de
Direito são alguns dos pleonasmos utilizados para deixar claro que o objetivo de determinada política
reguladora não consiste em estabelecer uma prática de censura dos meios de
comunicação.
A censura é uma
atitude, própria dos regimes de exceção, que tem o objetivo de impedir a livre
circulação de conteúdos que possam atentar contra os interesses do grupo
dominante. Em outras palavras, os regimes autoritários não se valem do recurso
da censura para proteger nem para promover os direitos humanos de quem quer que
seja: a censura é um instrumento para autoproteção dos agentes que a praticam.
Um exemplo: as
práticas de regulação daqueles conteúdos televisivos que podem atentar contra
os direitos das crianças, dos adolescentes, das mulheres, dos grupos
religiosos, das classes econômicas menos favorecidas ou das pessoas com
deficiência, entre outras minorias políticas, não parece caber no sentido
atribuído à palavra “censura” – já que tais medidas buscam aprofundar
a ideia central de pluralidade de vozes e visões, vital para as democracias.
O cenário em que este
debate se apresenta, contudo, é complexo, especialmente em democracias
recentes. Ao mesmo tempo em que é preciso admitir o risco de ações que joguem
contra os princípios da liberdade de expressão – que devem ser fortemente
combatidas –, a mobilização do fantasma da censura para qualquer discussão
sobre regulação é, certamente, um fator inibidor de avanços concretos nas
políticas públicas do setor.
O que diz a
Constituição brasileira
Art. 5º Todos são
iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito
à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
IX - é livre a
expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação,
independentemente de censura ou licença;
X - são invioláveis a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o
direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
XIV – é assegurado a
todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário
ao exercício profissional;
Art. 220. A
manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer
forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o
disposto nesta Constituição.
§ 1º - Nenhuma lei
poderá conter dispositivo que possa constituir embaraço à plena liberdade de
informação jornalística em qualquer veículo de comunicação social, observado o
disposto no art. 5º, IV, V, X, XIII, e XIV.
§ 2º - É vedada toda
e qualquer censura de natureza política, ideológica e artística.
§ 5º - Os meios de
comunicação social não podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monopólio
ou oligopólio.
§ 6º - A publicação
de veículo impresso de comunicação independe de licença de autoridade.
6. A
NECESSIDADE DE PLURALIDADE
Se, por um lado, são
necessários mecanismos reguladores para varrer a censura dos regimes
constitucionais que se adotam nas democracias contemporâneas – a fim exatamente
de garantir que haja liberdade
de expressão e de
imprensa –, por outro, cada vez mais, faz-se necessário estabelecer marcos
legais que regulamentem o exercício dessas liberdades. Isso
significaria, em linhas gerais, que deverão também existir modelos reguladores
destinados a orientar a atuação dos meios de comunicação de massa.Isso não deve
ser confundido com limites à divulgação de informações, mas como estímulo ao
pluralismo.
Quando o exercício
das liberdades de expressão e de imprensa tem lugar em um contexto no qual
prevalecem os meios de comunicação de massa, entre os problemas mais graves que
podem surgir está a ausência, nos debates públicos, de uma maior diversidade de
vozes. Isso ocorre porque diversos agentes importantes terminam encontrando
sérias dificuldades ao conseguir visibilidade nos espaços midiáticos – o que faz com que o direito humano à
informação (outros diriam: à comunicação) se torne algo restrito em função da
limitada pluralidade da própria mídia.
Tendo em mente esses
limites, não se pode deixar de afirmar que, na democracia, a liberdade de
expressão não pode ser entendida como mera liberdade negativa (“ninguém me
proíbe de falar”); ela consegue se fortalecer tão somente quando vem associada
ao direito positivo de participação na esfera pública, uma questão na qual os
meios de comunicação ocupam papel fundamental.
Neste contexto, ao
longo das últimas décadas, os Estados Nacionais vem estabelecendo distintas
formas de garantir mais vozes no espectro magnético: regulando a propriedade
dos meios de comunicação, regulando o chamado direito
de antena ou regulando
o direito de resposta, por exemplo.
Liberdade de
"empresa"
Há pelo menos dois limites
estruturais à
ação dos meios de comunicação que devem ser ressaltados quando discutimos os
direitos (as liberdades) que são garantidos à mídia e recordamos que para cada
direito correspondem deveres: a origem social dos profissionais dos veículos de
comunicação e a natureza das empresas.
No que concerne aos
profissionais, eles contam com a capacidade de conceder à sua própria
perspectiva sobre a sociedade uma visibilidade sem igual e de fazer –
intencionalmente ou não – com que essa perspectiva seja percebida como a única
possível ou a mais importante.
No que tange aos
grupos de comunicação, dá-se uma semelhança evidente: todas são empresas,
pautadas por interesses próprios que se destinam à manutenção de uma ordem
capitalista. Por essa razão, as corporações de mídia tendem a conceder uma
escassa visibilidade às posturas que questionam elementos da estrutura básica
do sistema (modo de produção e divisão do trabalho, por exemplo). Da mesma
maneira, dificultam o avanço das demandas que recaem contra os interesses de
seus proprietários e formam grupos de pressão para impor seus desejos.
Assim, pode-se dizer
que atualmente a liberdade de expressão em muitos de
nossos países é, grosso modo, a liberdade das empresas de comunicação.
Ou seja, os únicos agentes em nossas sociedades que não enfrentarão
impedimentos ao expor seus interesses nos horários de maior audiência são os
proprietários de empresas de radiodifusão e de empresas dos meios de
comunicação em geral.
Isso posto, é
inegável que o direito de liberdade de imprensa demanda, ao mesmo tempo, um
conjunto de deveres (ou regulações) para que os meios de comunicação de fato
tenham as condições de garantir suas funções centrais nas democracias.
Isso poderia ser
conseguido por meio da desconcentração da propriedade,
da implementação do direito de antena (a garantia de que grupos sociais e
políticos significativos possam ter acesso aos meios de comunicação social, o
que se converteria de maneira efetiva em uma forma legítima de representação
pública), o fortalecimento dos meios de comunicação comunitários, a produção
independente, a regionalização dos conteúdos – todos esses exemplos de ações
reguladoras que contribuiriam para garantir a pluralidade e, por conseguinte,
liberdade de expressão mais ampla.
Como afirma o filósofo Renato Janine Ribeiro em seu artigo "O poder público ausente: a televisão nas mãos do mercado", não se trata de reduzir nem de coibir a liberdade. Trata-se de dar-se conta de que poucos exercem tal liberdade – basicamente em função do capital de que dispõem – e que este meio constitui um dispositivo de controle desses poucos em favor de seus próprios interesses.
Como afirma o filósofo Renato Janine Ribeiro em seu artigo "O poder público ausente: a televisão nas mãos do mercado", não se trata de reduzir nem de coibir a liberdade. Trata-se de dar-se conta de que poucos exercem tal liberdade – basicamente em função do capital de que dispõem – e que este meio constitui um dispositivo de controle desses poucos em favor de seus próprios interesses.
7. DA
INFRAESTRUTURA AOS CONTEÚDOS
Apesar da
possibilidade de haver inúmeras divergências em relação às dimensões,
potencialidades e especificidades do papel dos meios de comunicação nas
sociedades contemporâneas, é consensual a aceitação de que eles estão entre os
atores centrais do processo de promoção do desenvolvimento, dos direitos
humanos e da democracia.
Não por outra razão,
governos, empresas, organizações da sociedade civil e setor acadêmico buscam
participar – de maneira mais ou menos ativa – das discussões que envolvem a
temática da mídia, focalizando questões que cobrem desde o desenvolvimento de
políticas públicas até as mais comuns estratégias de marketing e assessoria de comunicação.
No entanto, com
frequência, o debate acerca do universo midiático dedica maior atenção aos
aspectos de conteúdo – discutindo, por exemplo, as estratégias necessárias para
que o jornalismo aborde mais e melhor este ou aquele tema, que a trama da
novela inclua (ou não) determinadas temáticas, ou mesmo que a publicidade de um
certo tipo de produto só seja exibida a partir de um determinado horário.
Regulação de
infraestrutura
A regulação da infra-estrutura envolve tanto questões de cunho
técnico – como o licenciamento das freqüências do espectro
eletromagnético, aquele
intervalo limitado que compreende as faixas de radiações eletromagnéticas
responsáveis pela transmissão das ondas de rádio e televisão –, quanto aspectos
políticos e econômicos, tais como a existência ou não de propriedade cruzada,
os modelos de constituição do capital das empresas de mídia ou a definição do
sistema de tevê digital adotado em uma nação.
Apesar de os aspectos
referentes ao conteúdo realmente se destacarem como um importante elemento a
ser colocado em questão, as organizações que optam por conduzir o debate
unicamente por esse caminho encontraram um limite inerente. Isso porque a
infraestrutura do sistema midiático exerce uma influência decisiva sobre os
conteúdos transmitidos – sejam jornalísticos, de entretenimento ou
publicitários.
Nesse sentido, como
veremos em seguida, ainda que o foco de atenção das organizações que atuam na
área quase sempre não esteja no desenvolvimento de estratégias para a melhoria
operacional do sistema de mídia, ignorar ou desconhecer as características de
tal mecanismo certamente constitui uma limitação à compreensão mais ampla da
influência que exercem os meios de comunicação.
8. AMÉRICA
LATINA: CENÁRIO DE COMPLEXIDADES
Para além dos
aspectos de conteúdo e infraestrutura, a análise de características históricas
de cada nação é fundamental para traçarmos o perfil de um determinado sistema
midiático. O recente passado autoritário e um sistema altamente concentrado de
mídia privada acabam por oferecer realidades muito semelhantes para a a América
Latina. Neste sentido, as temáticas referentes às Políticas de Comunicação na
região contam com um desenvolvimento peculiar. Os períodos – ainda não muito
distantes – de regimes ditatoriais na região trouxeram um duplo efeito
perverso:
Ditadura e as
comunicações
No caso do
Brasil, para além da censura, o regime ditatorial atuou fortemente no
sentido de fortalecer as redes de televisão como parte de suas estratégias de
poder. Isso aconteceu tanto por meio dos subsídios diretos a essas empresas
(incluindo verbas oficiais de publicidade), quanto pelo financiamento da
interligação entre as cabeças-de-rede e as afiliadas, utilizando a rede de telecomunicações
do governo (naquela época, por meio da tecnologia de microondas). Como
mostra Othon Jambeiro, no livro A TV no Brasil no Século XX , “os militares viam na televisão um
instrumento importante para promover suas idéias sobre segurança nacional e modernização
das estruturas econômicas e sociais do país”.
Na época, o
cerceamento da liberdade de imprensa e expressão – afetando fortemente os meios
de comunicação .
Nos dias de hoje, o
impacto de tais medidas contribui para que a tentativa de qualquer regulação no
setor seja equivocadamente taxada como censura.
Felizmente, essa
perspectiva está sendo dissipada com a consolidação da democracia e com a
necessidade de intensificação – imposta grandemente pela revolução tecnológica
– da discussão sobre os marcos regulatórios para o setor.
Nesse momento, por
exemplo, países como Argentina, Brasil, Equador e Uruguai debatem e promovem
alterações importantes em suas legislações relacionadas aos meios de
comunicação. Iniciativas não estatais, como a Observatorios
en Red (Rede de Observatórios de Mídia) e a regional
latino-americana do Global Forum for Media Development (Fórum Global para o
Desenvolvimento da Mídia) também são tentativas recentes de contribuir para
essa agenda.
(FONTE:
http://www.andi.org.br/politicas-de-comunicacao/page/regulacao-da-midia)
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